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应加大法律与政策性别平等评估力度

应加大法律与政策性别平等评估力度

【概要描述】

  • 分类:国内资讯
  • 作者:杨慧 白黎
  • 来源:中国妇女报
  • 发布时间:2015-12-21 00:00
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编者按

12月13日至14日,中华女子学院法学院与国家社会科学基金一般项目《反就业性别歧视的法律评估机制研究》课题组召开“立法性别影响评估的理论与实践国际研讨会”。

与会者分享了江苏、内蒙古、四川、北京等地在推进法律与政策性别影响评估方面的经验与未来构想,有关专家对14个省区市的具体做法进行了梳理,并加以评述。

在提倡科学立法和民主立法的背景下,立法性别影响评估应是题中应有之义。我们希望,更多地方对此工作加以尝试,从源头维护妇女权益,并期待全国层面及时对地方经验加以总结,尽快在中央层面建立起立法与政策性别影响评估机制。

十八届五中全会通过的“十三五”建议,提出共享新理念。男女平等参与经济社会发展、平等享有改革发展成果是习近平总书记会见全国妇联新一届领导班子讲话时提出的重要主张。刘延东副总理在纪念北京世妇会20周年大会上,提出要普遍建立法规政策性别平等评估机制。

从2012年至今,全国已有14个省区市建立了评估机制,本文以此为研究对象,从评估机制的理论基础、实践经验与完善建议三个方面进行研究。

理论基础

法规政策性别平等评估机制(简称评估机制)是指制度化地评估法规政策是否直接或间接地对女性或男性产生不同的影响,通过修改完善法规政策,促进男女两性在法规政策层面平等受益、协调发展。

评估机制的依据。《宪法》第48条规定妇女在政治、经济、文化、社会以及家庭生活各方面享有与男子平等的权利。1995年国家将男女平等确定为我国的基本国策;十八届四中全会提出的科学立法、民主立法,为在法律法规的起草、论证、审议中促进性别平等提供了新契机;国务院颁布实施的《中国妇女发展纲要(2011_2020年)》,提出了“加强对法规政策的性别平等审查”的主要目标。这些都为评估机制提供了重要依据。

评估机制的意义。1995年第四届世妇会确定的社会性别主流化,已成为提高两性平等的全球性策略。评估机制不但开创了中国实现社会性别主流化、促进性别平等的中国经验,而且还探索了男女平等宪法原则的实现路径,落实了规划纲要中“加强对法规政策的性别平等审查”的目标任务,构建了妇联组织源头参与立法修法、维护妇女权益的部门联动格局。

实践经验

从2012年江苏建立全国首个评估机制到2015年12月15日止,全国共有14个省区市建立了评估机制,这些评估机构的成立时间与名称如下:

2012年3月,江苏省政策法规性别平等咨询评估机制;

2013年12月,浙江省政策法规性别平等咨询评估机制;

2014年3月,北京市政策法规性别平等评估机制;

2014年8月,安徽省法规政策性别平等评估咨询机制;

2014年10月,天津市政策法规性别平等评估机制;

2014年10月,山西省法规政策性别平等咨询评估机制;

2014年11月,四川省政策法规性别平等评估咨询机制;

2014年12月,湖北省政策法规性别平等评估机制;

2015年1月,内蒙古自治区法规政策性别平等评估机制;

2015年6月,辽宁省政策法规性别平等评估机制;

2015年8月,江西省法规政策性别平等咨询评估机制;

2015年8月,广东省地方法规政策性别平等咨询评估机制;

2015年12月,宁夏自治区法规政策性别平等评估机制;

2015年12月,山东省地方法规政策性别平等咨询评估机制。

评估名称多元化。一是法规政策顺序不同,有7个省市根据政策和法规的数量多少,将“政策”放在前边;另有7个省区市根据法规和政策的效力层级,将“法规”放在前边。其中,命名为政策法规性别平等咨询评估机制的省市分别是江苏、浙江、北京、天津、四川、湖北和辽宁,命名为法规政策性别平等咨询评估机制的省区市分别是安徽、江西、山西、内蒙古、广东、宁夏和山东。此外,广东和山东分别在法规政策性别平等咨询评估机制前边增加了“地方”的限制。二是各省区市在具体名称中是否使用“咨询”一词也有不同,江苏、浙江、四川、安徽、山西、江西、广东7省使用“咨询评估机制”,湖北、辽宁、北京、天津、内蒙古、宁夏、山东7省区市直接用“评估机制”。实际上无论是否在评估机制名称前加“咨询”二字,这些省区市的评估机制都肩负着提供法规政策性别平等咨询与宣传培训的使命。

发文单位多级化。14个省区市评估机制的发文单位各具特色,有的省区市为正部级单位,有的省区市为正厅级单位;省区市发文单位数量从1个到5个不等,有的省区市发文单位包含妇联,有的则不包含妇联,还有2个省发文单位不明确。其中,广东、辽宁、湖北、江苏、浙江5省发文单位为正厅级的省妇联和法制办;山东发文单位为正厅级的内司委、法工委、法制办、妇联;宁夏发文单位为正厅级的内司工委、法工委、法制办、妇儿工委办、妇联;另有4个省市发文单位不包含省妇联,其发文单位分别是天津市政府(正部级),安徽省法规政策性别平等评估咨询工作联席会议办公室,内蒙古自治区妇联、内司委、法工委和法制办;四川省妇儿工委办、内司委和法制办;山西、江西发文单位不明确。

牵头单位与运行模式多样化。有10个省区市由妇联牵头或妇联参与牵头,4省区市由妇儿工委(办)牵头。其中单纯由妇联牵头的省份有2个,分别为广东、辽宁。一般而言,单纯由妇联牵头虽能确保评估的性别敏感性,但相对于政府部门而言,妇联的影响力可能因其群团性质而受限;由妇联参与牵头的省份共8个,分别为江苏、浙江、安徽、湖北、内蒙古、山西、山东和宁夏,理论上讲这些省区的评估影响力和协调力相对居中;天津市由市妇儿工委牵头评估,江西、四川和北京由妇儿工委办参与牵头评估。由省级妇儿工委或妇儿工委办牵头的评估,其组织协调力度相对较大。在运行模式上,江苏、北京、天津、内蒙古、江西、广东6省区市是组建评估委员会,浙江、安徽、湖北、山西、宁夏、山东6省为召开联席会议,四川既有评估委员会又有联席会议,辽宁运行模式不明确。

专家构成广泛化。很多省区市评估机制的专家库都设有指导委员和专家委员,两类委员数量较多,来源广泛。指导委员主要由来自省级人大、高院、检察院、司法厅、财政厅、公安厅、人社厅、教育厅、民政厅、农业厅、卫生计生委等业务部门的相关领导担任。其中,广东和江西的指导委员均来自12个政府部门,天津和内蒙古的指导委员分别来自16个和17个部门,四川和山西的指导委员均来自20多个部门。专业委员由从事法律和妇女儿童研究与实务的专业人员担任。此外,湖北还包括基层妇女工作者和政策法规利益相关者,内蒙古还吸纳了律师,江苏为进一步完善地方立法中的性别歧视纠错机制,专门增设了性别观察员。来源广泛的指导委员和专家委员,为促进法规政策性别平等奠定了坚实的基础。

评估内容明确化。各省区市评估内容均以地方性法规、政府规章、规范性文件为主,间或补充其他内容。浙江、安徽、天津、四川、山西、辽宁、江西、广东、山东9省仅对与性别平等或妇女权益相关的地方性法规、政府规章、规范性文件进行评估,但对于哪些是与性别平等或妇女权益相关的地方性法规、政府规章、规范性文件,如果仅从文件名称看,可能会忽略其相关内容对男女平等和妇女发展带来的不利影响。江苏、北京、内蒙古、宁夏4省区市的评估内容更为宽泛,对辖区内所有地方性法规、政府规章、规范性文件进行评估;湖北的评估内容尚未明确。此外,江苏在已有评估内容的基础上,增加了对立法和规范性文件制定计划的评估,内蒙古增加了对编制规划的评估。实际上由于各省区市评估机制的建立时间较短,评估专家的时间和能力有限,所评估内容多为相对窄化的、与性别或与妇女权益相关的政策法规。

评估依据标准化。无论是在立法中评估还是立法后评估,都需要有明确的评估依据与标准。主要包括是否落实男女平等宪法原则与基本国策;是否符合妇女法等相关法律法规及政策中保护妇女权益的规定。是否符合北京《行动纲领》、消歧公约、千年发展目标及我国批准加入的其他国际公约、条约或惯例;是否符合中国妇女发展纲要及所在省区市妇女发展规划;是否考虑两性特殊需求并采取积极措施;是否有利于确保男女两性平等参与社会发展、承担社会责任;是否有利于确保男女两性平等获得社会资源、公正的社会评价和待遇;政策法规实施后,是否有利于预防或消除性别歧视、性别偏好和性别刻板印象。

工作流程步骤化。大部分省区市的评估工作流程呈现出三步法、五步法或六步法等多样化特点。其中,北京采用的三步法包括确定项目和议题、审查与评估、提交与反馈,对于未及时答复的评估结果,妇联有权要求答复;实际上即使同为五步法,不同省区市的步骤也不完全相同。例如江苏、广东、山东的五步法包括接受委托、收集研判信息、论证评估、提出意见建议和给予反馈答复;辽宁、湖北的五步法包括确定评估项目、组建专家组、专家组评估、评审评估报告、反馈答复意见;浙江的五步法包括确定年度评估计划、委托咨询评估、调研论证和评估、提交报告和给予反馈答复。安徽的六步法包括确定评估草案、专家评估、提交评估报告和咨询意见、联席会议召集人签署、联席会议办公室送交提请单位、反馈咨询意见采纳吸收情况;江西的六步法包括主动审查、商定评估内容、组织调研、提交审议报告、向制定机关及相关部门反馈、及时研究回复。此外,四川、天津、山西、内蒙古、宁夏5省区市的评估步骤尚不明确。

完善建议

总体而言,虽然14个省区市的评估机制仍然处于初级阶段,但都结合各自特点进行了积极探索,并在传播性别平等工作理念、建立部门联动维权机制、实现妇联源头参与立法等方面取得了显著成效,为在全国普遍建立评估机制奠定了良好的基础。与此同时,社会性别意识薄弱,评估活跃度较低,评估统计与建议采纳率偏低,评估经费保障不足,国家级评估机制缺位,评估机制面临的问题亟待解决。

建议继续加大评估机制的宣传培训力度,提升社会各界特别是省级人大法工委、政府法制办等领导与工作人员的社会性别意识,为各省普遍建立评估机制奠定坚实基础。将评估机制纳入实施妇女发展规划纲要的经费范畴,加大财政保障力度。做好评估建议与反馈结果的统计分析工作。定期对已经建立与尚未建立评估机制的省级部门领导进行评估业务培训与交流研讨,促进各地取长补短、资源共享、共同发展。加快建设国家级评估机制的研究与推进工作。

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