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孤儿的合法土地权益如何得到保障?——甘肃兰州农村孤女刘某征地补偿款分配纠纷案

孤儿的合法土地权益如何得到保障?——甘肃兰州农村孤女刘某征地补偿款分配纠纷案

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  • 分类:财产权益
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  • 发布时间:2021-10-15 00:00
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导读
 
1988年出生的刘某本是弃婴,后被一户刘姓人家收养,与祖母和养父一起共同生活,一家三口曾以家庭为单位承包了村里的土地。后祖母与养父相继去世,留下了年幼的刘某一个人独自生活,成为村里的孤儿,而之前刘某一家分配到的承包地,由于刘某年幼也都被别人代耕。
 


2010年1月,村里土地被征用,也包括刘某家承包的土地。在征地补偿款分配问题上,村里以已分配土地给刘某耕种为由,未给刘某分配补偿款,但村里又拿不出相关的土地流转和登记备案的手续。刘某多次找村里、镇里、县里和市里反映此事,都没有得到解决。之后,刘某相继通过申请政府信息公开、提起行政诉讼、提起民事诉讼、二审上诉等多种法律途径主张权利,但最终还是没能拿回属于自己的那一部分征地补偿款。本案的办理,深刻印证了当下中国农村妇女土地权益维权的艰辛,刘某的孤儿身份,更加衬托了本案结果的无助和悲凉。

 

 

一、案情回顾

 
刘某,女,出生后遭到生父母遗弃,后被甘肃省兰州市A县A镇A村的一户刘姓人家收养,当时的家庭成员有奶奶和养父,祖孙三代相依为命。
 
1986年,刘某家以家庭户为单位承包了村里的土地共计水田0.82亩。1993年10月,刘某的奶奶赵某去世。1998年,村里进行二轮土地承包时,刘某家的土地无缘无故变成了水田0.1亩,但村里又拿不出调整后的土地清册。2001年,刘某的养父也因病去世,留下了年幼的刘某一个人独自生活。因刘某未成年,村里每年都为其提供必要的生活用品,之前刘某一家分配到的土地,也都被别人代耕。
 
 
2010年1月,村里土地被征收,其中有刘某家承包的土地。根据当时村里的征地补偿标准,刘某应得征地补偿款40余万元,但实际只得到了4000元(村里只认可刘某家有0.1亩承包地)。刘某多次找村里、镇里、县里和市里反映此事,都没有得到解决。
 

二、办案经过

 
刘某通过网络搜索找到北京市千千律师事务所(下称千千律师所),希望千千律师所能够为其提供无偿法律帮助。经集体研究,千千律师所决定帮助刘某,并指派两位代理律师具体承办本案。
 
鉴于本案协调难度很大,在经刘某同意后,代理律师通过起诉解决。立案庭法官告知说,要立上案,得有相关证据证明刘某家有承包土地才行,但是刘某家的土地承包证早已交回村里。代理律师到当地相关部门调查取证,无奈当地相关部门不予配合,相互推诿。
 
代理律师随即帮助刘某草拟了一份政府信息公开申请书,要求A县人民政府公开刘某家的土地承包原始登记及变动情况。A县人民政府回复说,上述信息不在政府信息公开范畴之内。代理律师随即帮助刘某向法院提起行政诉讼,要求A县人民政府依法履行法定职责,公开刘某家的土地承包原始登记及变动情况,为刘某争取应得的土地征收补偿款分配权利提供原始依据。经开庭审理,法院判决被告A县人民政府败诉,要求其在15个工作日内向刘某书面答复刘某家土地承包原始登记及变动情况。
 
 
接到判决书后,A县人民政府既未在法定的15日期限内提起上诉,也未按照生效判决履行书面答复义务。鉴于此,代理律师帮助刘某向法院申请强制执行。执行庭法官组织双方进行了一次协商,但是A县人民政府一直说没有刘某家相关的原始登记资料。2015年2月,甘肃省兰州市中级人民法院以“本案在执行过程中,被执行人A县人民政府称不知何种原因判决书所要求公开的有关信息和资料无法找到,不能公开和提供”为由裁定终结本次强制执行程序。虽然行政诉讼官司打赢了,但最终被告A县人民政府还是没有按照法院生效判决的要求给刘某出具一份书面的关于刘某家土地承包的原始登记信息。
 
 
在起诉A县人民政府行政诉讼的基础上,刘某和代理律师趁热打铁,以A村村委会为被告,向A县人民法院提起民事诉讼,要求被告A村村委会依法向原告刘某支付征地补偿款40余万元。2015年5月初,法院予以立案。
 

庭审中,被告A村村委会答辩称:他们对土地进行了三次调整,分别是1986年、1990年和1998年,1998年二轮土地承包是一次大调整。当时原告刘某的奶奶已经过世,原告父亲还在世,原告家只承包了村里的水地0.1亩,他们已经将该部分的征地补偿款支付给了原告刘某。

 

三、法院裁判

 
2015年7月15日,A县人民法院作出一审判决,法院认为:原告刘某没有提供证据证明其对诉请中的0.82亩承包地享有承包经营权,该案实质是对土地承包经营权权属的确认,依据相关法律规定,对土地承包经营权提起民事诉讼的,人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决,法院没有管辖权。关于原告刘某认为自己对涉诉土地享有承包经营权,并提供1986年的土地登记册予以证明,认为自己家的土地虽然经过了几次调整,但土地承包一直延续并没有变更的主张,法院认为,1986年的土地登记册只能说明当时刘某家庭的土地承包状况,A村在1998年二轮土地承包时进行了大调整,发包方A村村委会与承包人都重新签订了承包合同,并向承包人发放了土地承包经营权证书,因此,刘某家庭的承包土地应以1998年调整后的为准,刘某的主张法院不予采信。最终,A县人民法院一审裁定驳回原告刘某的起诉。
 
刘某对一审裁定不服,依法向兰州市中级人民法院提起上诉,要求撤销A县人民法院民事裁定书,裁定A县人民法院继续审理本案。上诉理由主要为:
 
第一,刘某家承包土地水田0.82亩事实清楚。刘某所提供的承包土地的证据都是从A村村委会复制出来的,A村村委会也认可证据的真实性。尽管A村村委会和一审法院都认为1998年二轮土地承包土地调整了,但却将举证责任分配给刘某承担,而不是A村村委会,A村村委会也根本拿不出1998年调整后的土地清册。
 
第二,本案举证责任分配问题。根据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第七条的规定,在法律没有具体规定,依本规定及其他司法解释无法确定举证责任承担时,人民法院可以根据公平原则和诚实信用原则,综合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担。该规定第七十五条明确,有证据证明一方当事人持有证据无正当理由拒不提供,如果对方当事人主张该证据的内容不利于证据持有人,可以推定该主张成立。本案中,刘某主张承包水地0.82亩,土地清册记载的也是0.82亩,但土地承包清册在A村村委会手上,但其拒不提供,因此应当推定刘某的主张成立。一审法院却将举证不能的法律后果转嫁给刘某承担,何其谬哉。
 
第三,A村村委会在法庭上的陈述自相矛盾,其答辩不应获得支持。庭审中,A村村委会一会说1998年二轮土地调整后刘某家就只有0.1亩水地了,一会又说是刘某的父亲生前与他人换地换成了0.1亩,明显难以自圆其说。事实是,A村村委会擅自将刘某家的水地由0.82亩调整成0.1亩没有任何法律依据,刘某生前也从未听父亲说过换地之事,庭审中A村村委会也并未就此提出相应证据证明,自然不能采信。
 
第四,本案中,刘某要求解决的是承包土地征收补偿款问题,法院应依法予以受理并公正裁决,但一审法院却审理成了关于承包土地有无的问题。退一万步讲,即使一审法院认为原告刘某的诉求不应该支持,也应该是依法判决驳回诉讼请求,而不是裁定驳回起诉,剥夺原告刘某的基本程序权利。
 
 
2015年10月20日,兰州市中级人民法院做出二审裁定,驳回刘某上诉,维持原裁定。二审法院认为,本案系承包地征收补偿费用分配纠纷,涉案被征用土地的承包经营权权属是本案争议的焦点问题。本案中,上诉人刘某提交了A村5队会计移交本队基本情况表、A村二社5队出生补地表、A村二社5队土地小调整表各一份,用以证明其家庭共承包经营0.82亩水地的事实,被上诉人A村村委会对上述证据提出异议,并辩称1980年土地承包时,A村4社每人分0.2亩水地,上诉人刘某奶奶和父亲共分水地0.4亩。1986年给上诉人刘某调整水地0.1亩,1995年上诉人刘某父亲将0.4亩水地和刘某某互换。1986年土地承包时有水旱地之分,之后就都是水地了,上诉人刘某家原先的水地仅剩0.1亩。1998年土地调整后,被上诉人A村村委会向各承包经营户核发了土地承包经营权证。二审法院认为,上述证据并非上诉人刘某家庭取得土地承包经营权的充分证据,且上述证据仅证明1986年上诉人刘某家庭土地承包的面积,对于承包地的四至上诉人刘某未进一步提供证据证明。现上诉人刘某诉称将土地承包经营权证遗失,被上诉人A村村委会对1998年土地调整的情况未进行存档,涉案土地的承包经营权权属不清。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定,因土地使用权争议发生的纠纷,依法应由人民政府处理,故本案不属于人民法院主管民事案件的范围。
 
也就是说,终审法院支持了一审法院的裁判理由,将本案的征地补偿款分配纠纷转换成了涉诉土地使用权权属争议纠纷,不知不觉中即偷换掉了概念,将刘某实体权利的审理变成了程序权利的审理,并且两审法院均裁决刘某败诉。是否要提起再审,以及再审被驳回后的民事申诉,刘某在斟酌之中。
 

四、本案思考

 
本案深刻反映了当下中国农村妇女土地权益维权的困难和挑战,案件办理过程中所呈现出来的如下几个问题值得思考:
 
其一,刘某起诉A县人民政府的行政诉讼案中,法院判决被告A县人民政府败诉,让其在15个工作日内向刘某书面答复刘某家土地承包原始登记及变动情况。但被告A县人民政府竟然可以不理不睬,在强制执行阶段,只是多次以“不知何种原因判决书所要求公开的有关信息和资料无法找到,不能公开和提供”为由搪塞法院,但我们却只能听之任之,无法启动相应的问责机制。退一步讲,即使被告A县人民政府所说的没有刘某家土地的原始登记资料,责任也在其自身,说明其内部关于档案资料管理等方面是多么的混乱,如果因此导致原始的登记资料毁损灭失,相关责任人员应当被依法追究责任。
 
其二,刘某起诉A村村委会的民事诉讼中,相关法院的司法不作为和乱作为也令人惊叹。一方面,随意转换本案的焦点,将刘某要求分得征地补偿款的实体权利转变成涉诉土地是否权属不清的程序问题,并据此两审驳回刘某起诉,纯属配合地方政府的维稳举动,掐死刘某企图通过司法诉讼成功维权的最后一扇大门。另一方面,在最高人民法院制定有明确的关于民事证据规则的大前提下,两级法院均不公平地给刘某分配全部举证责任,刻意回避了让A村村委会出具其所谓的以1998年二轮土地承包时土地调整的结果为准的依据——土地调整的清册,很明显,这个关键证据足以作为定案的根据使用,但其就掌握在A村村委会手中,属于刘某无法自行收集的客观证据。
 

五、专业点评

 
本案的办理,充分彰显了代理律师的智慧和策略,他们在现有法律框架下帮助刘某几乎穷尽了所有的法律救济手段:申请政府信息公开,提起行政诉讼,提起民事诉讼,二审上诉……但结果却不在代理律师的掌控之中,令人扼腕唏嘘。
 
从影响性诉讼的角度评价,本案可以说是一个典型的公益诉讼案件,它督促地方政府要依法行政,完善内部各项管理制度,否则就可能被推上法院的被告席。这绝不是在跟地方政府唱对头戏,而是通过个案的办理,帮助地方政府进一步完善社会治理,树立以人为本和依法治国的理念,实现良治。公益诉讼绝不应以成败论英雄。无论案件是胜是败,只要案件能够起到以点带面的作用,能够影响社会公众对此类问题的关注和重视,最重要的是能够影响相关法律法规和制度的改革与完善,这就足矣。从这个角度来说,本案达到了这个目的。
 
具体还原到本案,从代理律师的案件小结中,可以看出,本案分为两个阶段:第一个阶段,以地方政府为对首的政府信息公开申请和行政诉讼阶段,尽管法律上取得了完胜,但实质的结果却难尽如人意,其间充分反映了相关地方政府在内部管理和外部治理方面存在的诸多问题,尤其是对法律的信仰和司法公信力的尊重,监督问责机制难以落实。第二个阶段,以涉案村民委员会为对手的民事诉讼阶段,形式上以原告刘某的完败告终,其间反映出相关地方法院的性别平等意识和法律业务素养及实操处理技能亟待提高。
 
农村妇女土地权益问题已成为当前中国农村基层治理中比较突出的热点和难点问题。实践层面,无论是行政调解,还是司法诉讼,此类案件的办理都已陷入瓶颈。这个结论,除了来自诸多个案当事人的维权实践,也来自近些年遍及全国各个层面关于农村妇女土地权益问题的调研报告以及越来越多的信访案件和公众呼吁。
 
 
所涉问题主要包括农村土地承包经营权、宅基地使用权、征地补偿款分配权、集体经济收益分配权(如土地入股的股权及股份分红、安置房及农村养老保险、合作医疗、就业培训、创业贷款申请等其他村民福利)等相关权益被限制和剥夺,侵害形式通常表现为以所谓村规民约或者村民会议、村民代表会议决议等形式,以大多数人的意见,堂而皇之地限制和剥夺农村妇女的合法土地权益和基于土地而衍生的集体经济收益分配权益,而受害人群则基本覆盖了所有的农村女性。
 
从侵权主体来看,来自内外两方面。外部主要是所在的集体经济组织(村、组),以所谓的村规民约为由,打着大多数村民同意的幌子,堂而皇之地限制和剥夺农村妇女的合法土地权益,这是主流。内部则主要来自农村妇女所在的家庭(尤其是家庭中的男性成员),最典型的表现就是该农村妇女名义上有地,但实际上沦为了“空挂户”。
 
从成因角度分析,此类问题的成因是复杂的和多方面的,既有制度层面的因素,也有文化和观念层面的因素,是社会、文化、经济、政治和法律等因素共同作用的结果。
 

从对策角度分析,结合现行实际,要解决农村妇女土地权益问题,必须构建一个调动政府、社会以及司法等多方力量的多层次的解决机制:首先,确立政府在解决农村妇女土地权益问题中的主导地位,以政策的制定保证法律的实施。其次,要努力完善相关法律法规,增强人民法院在农村妇女土地权益案件中的司法审判力度。再次,要清理、修订旧有的村规民约,推动农村经济收益公平分配机制的建立。最后,要持续不断地开展男女平等和社会性别主流化的宣传教育活动,只有加强普法宣传,提高全社会的性别平等意识,消除性别偏见和性别歧视,才有可能从根本上解决农村妇女土地权益纠纷问题。

 
案件点评人:吕孝权律师,北京市千千律师事务所执行主任,专职公益律师,常年致力于妇女权益公益法律援助事业。
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