关于《农村土地承包法草案》中妇女权益保障条款的修改建议

（2017.12）

建议一：建议在农村土地承包法草案第六条之后增加关于“农村集体经济组织成员身份界定”相关规定的条款。具体如下：

农村集体经济组织成员一般是指在本集体经济组织所在的村、组生产生活，依法登记常住户籍并与该经济组织形成权利义务关系的人。

一、成员资格的取得

1、初始取得：由原农业生产队、农业生产大队经改革、改造或改组形成的社区性合作经济组织成员，且户口一直保留在本集体经济组织所在地的。

2、法定取得：（1）父母双方或者一方是本集体经济组织成员且户口保留在本集体经济组织所在地的人员；（2）因合法的婚姻、收养关系，并将户口迁入本集体经济组织所在地的人员；（3）因国家建设或其他政策性原因，将户口迁入本集体经济组织所在地的人员。

3、申请取得：符合法律、法规、政策和本集体经济组织章程有关规定，经申请人自愿书面申请，按照民主议事程序，由本集体经济组织成员大会讨论通过，经公示无异议后取得成员资格，并报乡（镇）人民政府备案。

取得组集体经济组织成员资格的人员，原则上自动取得其所在村集体经济组织成员资格。

二、成员资格的保留

1、原籍在本集体经济组织的现役士兵；

2、原籍在本集体经济组织的大中专院校在校学生；

3、原籍在本集体经济组织的服刑人员；

4、因外出经商、务工等原因，脱离集体经济组织所在地生产生活且未迁出户口，也未取得其他经济组织成员资格的；

4、符合法律、法规、规章等规定的其他人员。

三、成员资格的丧失

1、死亡或被依法宣告死亡的；

2、已依法或申请取得其他集体经济组织成员资格的；

3、以书面形式自愿申请放弃集体经济组织成员资格的；

4、本集体经济组织依法解散的；

5、取得非设区市城镇非农业户口，且纳入国家公务员序列或者城镇社会养老保障体系的。

    理由：

1、缺乏农村集体经济组织成员资格（以下简称“成员资格”）认定的相关法律规定，是各地农村妇女土地权益及集体经济收益分配纠纷案件的死结，各地村规民约、地方行政决定书及法院判决书关于成员资格的界定标准五花八门，也为村民违法自治、行政不作为、司法不受理提供了机会。

尽管原土地承包法、婚姻法、妇女法及国务院相关法规及政策均规定，任何个人和组织不得因妇女结婚、离婚、丧偶等理由剥夺农村妇女的土地权益，但很多地方尤其是经济发达、征地拆迁频发的地区，村规民约或村组分配方案中明确规定：出嫁女、离婚又再婚的、未婚生育的、已满28周岁的女性不参与土地、房屋拆迁安置补偿等的分配；甚至一些地方政府在拆迁安置方案中也明确规定（如浙江义乌、东阳、丽水等、湖南湘潭、广东增城等地）：出嫁女不计算在安置人口数；广东惠州市一些基层政府的行政决定书或行政判决支持出嫁女，认为她们是集体经济组织成员并享受成员待遇，而另一些行政决定书或行政判决则认为成员资格应由村集体通过民主程序决定；法院也多以此类纠纷不属于法院受案范围、应由政府部门解决（因征地、拆迁是政府的行为）、村民和村委会不是平等民事主体等理由驳回妇女的诉讼请求，或者认为成员资格的界定、集体收益的分配是村民自治行为，判决出嫁女败诉。

北京市千千律师事务所（简称千千所，专门为妇女提供法律援助服务的公益性组织），自2004年以来，接到的农村妇女土地权益类投诉3000多件，涉及人数3万余人，通过行政调解和法院判决成功解决的仅占1.3%。内蒙一位妇女（嫁给非农）第一轮承包时，村里就因她结婚未分给她土地，她多次找到村委会和镇政府，村委会说第二轮承包时再分给她，结果二轮时又不分给她，宅基地也不分给她，她丈夫下岗，在城里也买不起住房，最后一家人只能在生她养她的土地上租房居住。她上访了20多年仍未解决。青海西宁苏家河湾村100多位出嫁女、离婚妇女土地被征收后，未得到任何土地补偿款，原来在娘家住的是两层楼的楼房，拆迁后一家三口只能租住在远郊10平方米的平房内。云南省玉溪市公安局人员介绍说，在近年的上访中，出嫁女土地权益纠纷占到80%以上。有的妇女因长年上访无果导致离婚（浙江、青海等地），有的妇女在上访过程中被多次无故拘押甚至判刑（青海、湘潭、广州），有的妇女因长年上访，身心疲惫，积劳成疾又无钱医治而亡（内蒙、青海），有的妇女绝望地割腕自杀（石家庄）。

全国妇联2001年对30个省市区202个县1212个村的抽样调查显示，在没有土地的人群中，妇女占了七成，有26.3%的妇女从来没有分到过土地，有43.8%的妇女因结婚而失去土地，有0.7%的妇女在离婚后失去了土地。根据河北唐山滦南县农工委和妇联的摸底调查，全县在婆家和娘家村均无土地的双不得妇女有800多户（2011年），由此可以推及全国，双不得的妇女并不只是少数，该问题解决得好与坏，直接影响到若干家庭的幸福，关乎广大农村的稳定和整个社会的和谐。

妇女之所以失去土地及集体收益分配权，是因为农村男娶女嫁、从夫居的婚姻习俗，认为妇女一旦结婚就是夫家的人，在娘家就不能再享受土地等任何经济利益，不管其户口是否迁出、是否已在夫家居住生活、是否已在夫家享受村民待遇等，娘家的村组一律不承认其成员资格，强行剥夺其利益分配权。事实上，这些妇女之所以不遵从习俗，结婚后户口不迁出，或者不去夫家居住生活，其一是因为土地30年不变，结婚后妇女带不走自己的土地，在婆家村又无法分到新土地。即使这些妇女不走是因为娘家村的土地比婆家村的值钱也无可厚非，因为趋利避害是人的本能；其二，有的妇女户口无法迁走，因为所嫁对象是城镇户口。

改革开放后，真正靠种地为生的农民已不多，为了生活得更好，年轻代的农民大多数都在城里打工，过年过节才回老家，尽管如此，他们仍然是农民的身份，土地是其最基本的生活保障。所以不能狭隘地理解“常住”和“以土地为生活保障”而将其作为农村集体经济组织成员资格的硬性条件，而应以户籍作为主要要件，只要户口登记在该集体经济组织，且未享受国家或城镇社会养老保障，未成为其他集体经济组织成员的，均应视为本集体经济组织成员，同时坚持“男女平等”、“不能两头得也不能两头空”的原则。

2、已对成员资格有规定的地区，土地权益纠纷大为减少，成效显著。

尽管成员资格属于身份权范畴，应由人大立法规定，但为了更好、更及时地解决农村不断涌现的土地权益纠纷，一些地方政府和法院相继出台了关于农村集体经济组织成员资格界定的内部意见或规定（省级或市级），对避免和化解纠纷起到了非常积极的作用。例如：陕西省西安市中院《关于审理农村集体经济收益分配纠纷案件的意见》（2004）；陕西省高院《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会纪要》（2006）；天津市高院《关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》（2007）；海南省高院《关于处理“外嫁女”请求分配农村集体经济组织征地补偿款纠纷案件若干问题的意见》（2008）及《关于审理农村集体经济组织土地补偿费分配纠纷案件若干问题的意见》（2012）；邢台市中院《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》（2010）；温州市中院《关于为我市农村综合改革提供司法保障的若干意见》（2013）；北京平谷产权制度改革办公室《关于集体经济组织成员身份界定意见》（2010）；四川省农业厅《四川省农村集体经济组织成员资格界定指导意见》（2015）。

这些文件或规定均涉及到成员资格的认定或集体收益分配问题，不仅对成员资格的认定标准和条件作了一般性规定，而且还对成员资格的取得、丧失、特殊情况的处理等作了详细列举，便于操作和落实。例如：陕西、海南、天津高院和邢台中院对成员资格认定的一般条件包括：常住户籍依法登记在本集体经济组织；生产生活在本集体经济组织的村组；与该经济组织形成了权利义务关系；或者以土地为基本生活保障。同时，对于因出生、婚姻关系、合法收养、政策性因素落户、保留或迁入户口的，或者因外出务工、大中专院校在读、服兵役、服刑等暂时脱离本集体经济组织人员的成员资格问题作了详细列举规定，明确这些人员均享有所在集体经济组织的成员资格，而死亡的、已取得其他集体经济组织成员资格的、已取得城镇户口并享受城镇养老保障的，则丧失成员资格。

实践表明，这些规定是可行的、有效的，在实践中发挥了很好的作用，而且这样的规定出台越早，规定得越详细，化解纠纷的效果越好，引起的上访也越少。具体表现在以下几个方面：

（1）出嫁女权利得到了维护，大幅减少了纠纷，避免了恶性事件的发生：出台相关政策或规定后，地方政府、妇联或法院在处理这类纠纷时就有了依据，化解纠纷的力度大大增加，减少了冲突。据千千所2015年12月与陕西省妇联的座谈中了解到，自1995年陕西省委、省政府批转了省委政研室、省妇联《关于解决农村妇女婚后落户、划分责任田、口粮田等问题的意见》之后，85%的此类纠纷得到了较好解决；自2004、2006年西安市中院和陕西省高院分别出台文件后，群体性上访事件大幅下降，仅省妇联受理此类投诉就比上一年下降54.5%，群访下降了60%。河北邢台市中院2010年出台规定后两年内，此类案件量减少了57%。西安市中院的法官介绍说，中院出台《意见》前后两年，此类纠纷较多（2000多件），各基层法院处理的标准不统一，出现了当事人自杀、围攻法院的情形，执行《意见》后，这些纠纷得到了较好的解决，又出现了当事人对法院大唱赞歌的情形。

    （2）减轻了政府的工作压力：相关政策出台后，政府和法院对此类纠纷的处理有了依据，上访量大大减少，政府的工作压力得到极大缓解。如：邢台在对南水北调工程中征地拆迁进行安置补偿时，政府以邢台市中院出台的《审理意见》为依据，使安置补偿工作得到妥善处理，避免了纠纷发生。无论是邢台还是西安，基层法官还送法下乡，直接走街道、下乡村，给相关基层干部宣传讲解《意见》和相关法律法规，从源头着手，将矛盾和纠纷化解在基层，没有形成群访，大大减轻了政府部门的工作压力。

（3）《审理意见》的出台，统一了当地的裁判标准，维护了法律的权威性：邢台和西安的法官均提到，《审理意见》出台之前，各地法院的裁判标准不统一，出现了同案不同判甚至是完全相反的判决，或者是以前受理后来又不受理，有的地方认为村民与村集体之间是平等主体，应以民事案件处理，有的地方则认为不是平等主体，应按行政案件处理。出台《审理意见》的上述几家法院，均将此类纠纷作为民事案件处理，而且对受理的范围、成员资格的标准等作了规定，统一了司法尺度，维护了法律的权威性和可执行性，尤其是省高法的规定，使全省的裁决标准得到了统一。但是这些规定仅是地方性的，还不能在全国做到统一。

因此，在土地承包法中对农村集体经济组织成员资格予以规定，很急迫，很有必要而且可行，也可使已经出台并正在很好发挥作用的地方政策或规定获得上位法的支持，从而避免其陷入被清理的尴尬境地。

    建议二：建议将草案第二十三条修改为：

国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，具体由行政法规规定。

土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包权的全部家庭成员列入。

家庭土地承包权、经营权发生转让、流转、抵押等权属变化时，权属变化文书应经享有承包经营权的全部家庭成员签名，或者附有未签名家庭成员明确表示同意的书面授权委托书才能生效。

    理由：

土地承包经营权或林权入股、转包、转让、流转、抵押等，必须征得每个权利人的同意，而不是由户主一人独自决定和处分，一方面，让每个家庭成员知晓其拥有的权利和利益，另一方面避免因婚姻变故或重儿子轻女儿等事件给妇女造成不利影响，保障妇女在土地的入股、流转、转让、抵押融资中的决策权和收益权。这样，既避免了夫妻之间的财产纠纷，也避免了家庭成员中女儿因出嫁、离婚或丧偶等造成的财产纠纷。在权属变化文书上签名，既是权利的体现，也可作为日后纠纷解决的证据。

    建议三：建议将草案第二十八条修改为：

下列土地应当用于调整承包土地或者承包给失地妇女及新增人口：

（一）集体经济组织依法预留的机动地；

（二）通过依法开垦等方式增加的；

（三）发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的。

    理由：

失地妇女原本享有土地承包权，是因为村集体违法将其收回或剥夺，造成其长期失地，已给她们及其家庭的生产生活造成了极其不利的影响和经济损失，因此一旦有新增土地，她们应是优先解决的对象。